یادداشت هشتاد و سوم- تبیین تعاریف نظارت و نظارت مستمر در ساخت و ساز شهری

مهندس علی اخوان مهدویمهندس علی اخوان مهدوی- کارشناس ارشد عمران و عضو جامعه مشاوران راهبر مهندسان ساختمان (استان گلستان)

کارشناس رسمی دادگستری در رشته حوادث ناشی از کار، عضو سازمان نظام مهندسی ساختمان و رئیس بازرسی کار استان گلستان

کنکاشی در مفهوم نظارت و نظارت مستمر در قوانین و مقررات نظام فنی و مهندسی ساختمان

مقصود اصلی ازاستخدام الفاظ، ایجاد یک تصور در ذهن برای انتقال مفاهیم به دیگران است. گاه با توجه به پیشرفت علوم و فنون، در فرایند قانون گذاری، برای انتقال مفاهیم نیاز به ایجاد الفاظ جدیدی می باشد و قانون گذار برای تشریع قوانین و مقررات اقدام به اختراع و وضع الفاظ جدید می کنند که در محاورات و اذهان جامعه سابقه ای ندارد و یا گاه از واژه ها و الفاظ متداول در بین همان جامعه استفاده می برند که ممکن است در گذر زمان معانی متعددی بر آن الفاظ بار شده باشد و یا مفاهیم و معانی عام و خاصی را انتقال دهند لذا برای گریز از مجمل شدن قوانین و مقررات، ضرورتا واضع باید صریحاً اعلام نماید که لفظ مورد نظر در آن قانون و مقررات در برابر چه معنایی قرار دارد.

هرچند دفتر تدوین و ترویج مقررات ملی ساختمان نیز به این موضوع توجه داشته است و در راستای گریز از مجمل شدن مواد مقررات ملی ساختمان، مبحث اول را به بیان تعاریف اختصاص داده و یا در طلیعه مبحث دوم مقررات ملی ساختمان و مجموعه  شیوه نامه ها به بحث تعاریف پرداخته است ولی نواقص و ابهاماتی در آن مشاهده می شود که می بایست در ویرایشهای جدید مورد توجه قرار گیرد.

البته طبق ماده 123 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان در موارد سکوت و یا ابهام در اجرا و یا اعمال مواد آیین نامه و دستورالعملهای مربوط می بایست طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل شود لذا اصلح است دفتر تدوین و ترویج مقررات ملی ساختمان در خصوص رفع ابهامات اقدام نموده و تعریف شفافی از موارد ابهام ارائه نمایدکه مختصراً به ابهامی که در خصوص"نظارت" و "نظارت مستمر" توسط مهندس ناظر وجود دارد پرداخته می شود:

1- آیا منظور از"نظارت مستمر" حضور مستمر و دائمی ناظر در کارگاه است؟

تعریفی در قانون شهرداری و یا قوانین و مقررات ملی ساختمان در خصوص "نظارت مستمر" ارائه نشده است همانگونه که بیان شد اصلح است دفتر تدوین و ترویج مقررات ملی ساختمان در خصوص رفع ابهام از "نظارت مستمر" اقدام نموده و تعریفی شفاف ازآن ارائه نماید.و ظاهرا هم در پیش نویس آیین نامه کنترل ساختمان(نسخه 5/1/96) در این جهت تلاش نموده است(نظارت مستمر: نظارتي است که داراي دو وجه استمرار مراحل ساخت و استمرار زماني عملیات ساختماني باشد) ولی متاسفانه نه تنها از اجمال آن کاسته نشده بلکه ابهامات بیشتری را بر آن افزوده و در انتقال مفهوم ناتوان بوده است. شاید دلیل حذف این تعریف در نسخه بعدی پیش نویس(15/1/96) همین ناتوانی بوده است. قابل ذکر است از این دست ابهامات و نواقص در پیش نویس آیین نامه کنترل ساختمان بسیار می توان یافت که در این فرصت نمی توان به آن پرداخت.

اما مجمل بودن لفظ "نظارت مستمر" و عدم ورود قانون گذار برای شفاف سازی آن زمینه  ارائه  تفاسیر شخصی را ایجاد نموده است تا هرکسی به ظن خود انرا تفسیر و تبیین نماید و نظرات بنده هم که به شرح زیر به آن پرداخته می شود جزو همین دسته از تفاسیر قابل ارزیابی می باشد.

همانگونه که در طلیعه نوشتار به آن اشاره شد بعضی از الفاظ در گذر زمان معانی متعددی بر آن بار شده است و یا مفاهیم و معانی عام وخاصی را انتقال می دهند و لفظ "مستمر " را هم می توان از اینگونه الفاظ دانست.  از آنجا که قانون گذار هم آنرا به طور خاص تعریف نکرده است لذا شاید بتوان گفت که قانون گذار مفهوم عرفی آنرا به اندازه کافی بدیهی دانسته که لزومی به تعریف آن ندیده است .لذا برای بررسی بیشتر به عرف مراجعه می کنیم.

در بررسی مفهوم نظارت مستمر در عرف قانون گذاری می توان به موارد مشابه ذیل اشاره نمود:

1) بند(د) ماده 4 قانون کارشناسان رسمی دادگستری

"اهداف هر كانون به شرح زير است:

د- نظارت مستمر بر نحوه عمل و رفتار كارشناسان عضو جهت حصول اطمينان از حسن جريان امور كارشناسي ."

2) بند 2 ماده 11 قانون نظارت بر رفتار قضات

"وظایف و اختیارات دادسرا عبارت است از:

2. نظارت مستمر بر عملکرد قضات، ارزشیابی آنان و تحقیق در اعمال و رفتار منافی با حیثیت و شأن قضائی با رعایت حریم خصوصی آنان"

3) بند الف ماده ۲قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور

"وظائف و اختیارات سازمان بشرح زیر میباشد:

الف- بازرسی و نظارت مستمر کلیه وزارتخانه‌ها و ادارات و اموراداری و مالی دادگستری، سازمانها و دستگاههای تابعه قوه قضائیه و نیروهای نظامی و انتظامی و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و مؤسسات وابسته بآنها و دفاتر اسناد رسمی و مؤسسات عام‌المنفعه و نهادهای انقلابی و سازمانهائی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا ‌دولت بنحوی از انحاء بر آنها نظارت یا کمک مینماید و کلیه سازمانهائی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنها است بر اساس برنامه‌ منظم"

با توجه به معنی لغوی الفاظ "نظارت"، "مستمر" و تعریف نظارت در مباحث مقررات ملی ساختمان و سوابق قانون گذاران در استفاده از الفاظ"نظارت مستمر" می توان به این نتیجه دست یافت که:

حتی اگر لفظ "مستمر" را به مفهوم "دائمی" تعبیر نماییم باید بیان داشت که "نظارت مستمر" با "بازرسی مستمر" متفاوت است به طوریکه بازرسی را باید ابزاری برای نظارت مستمر دانست به دیگر سخن باید گفت که فقط بخشی از فرایند نظارت(و البته مهمترین بخش آن) از طریق بازرسی ها محقق می شود. لذا در فرایند نظارت مستمر میتوان حسب تشخیص از روش بازرسی های ادواری و یا موردی استفاده نمود. مسلما همانگونه که در قوانین مشابه فوق الذکر بدان اشاره شده است به هیچ وجه نمی توان از نظارت مستمر کانون کارشناسان بر عملکرد کارشناسان و نظارت مستمر دادسراها بر عملکرد قضات و نظارت مستمر سازمان بازرسی کل کشور بر عملکرد دستگاههای تابعه مفهوم بازرسی مستمر و دائمی را برداشت نمود. همچنین در بند 13-7 مبحث دوم مقررات ملی ساختمان از "بازدیدهای مکرر ناظران" از عملیات اجرایی ساختمان به عنوان ابزاری برای تهیه گزارشهای مرحله ای نام برده است که نشان می دهد قانون گذار تکلیفی برای حضور دائمی ناظر در فرایند عملیات ساختمانی معین نکرده است. بلکه ناظر مکلف است با مجموعه اقدامات لازم مثل بازرسی های دوره ای و موردی(که زمان آن بر اساس نوع فعالیت جاری کارگاه تعیین می شود) بررسی نتایج آزمایشات و فرایند اجرای عملیات را تحت کنترل داشته باشد به طوری که طبق بند 13-2 مبحث دوم مقررات ملی ساختمان قادر باشد حسب تکلیف قانونی خود مطابقت عملیات اجرایی ساختمان را با مدارک و الزامات قانونی گواهی نماید .

2- در نظام فنی و مهندسی ساختمان، مهندس ناظر به چه کسی خدمات فنی و مهندسی ارائه می دهد؟

بدواً تعریفی که از لفظ "نظارت" در مبحث دوم مقررات ملی ساختمان آمده است را مرور می کنیم:

تعریف نظارت: مجموعه خدماتی که توسط ناظر ساختمان برای حصول اطمینان از انطباق عملیات ساختمانی و تاسیساتی با مشخصات مندرج در پروانه ساختمان، نقشه ها،محاسبات، مشخصات فنی منضم به آن بر اساس مقررات ملی ساختمان و اصول مهندسی و رعایت ضوابط ایمنی و حفاظت کارگاه ساختمان انجام می پذیرد.(بند1-31 مبحث دوم مقررات ملی ساختمان)

علیرغم اینکه در این تعریف سعی شده چارچوب نظارت را در قالب مجموعه خدمات ذکر شده مشخص نماید ولی در خصوص اینکه ارائه خدمات توسط مهندس ناظر در سیستم نظام فنی و مهندسی ساختمان به چه کسی صورت می گیرد دارای ابهام است و قانون گذار در این تعریف به طور شفاف بیان نکرده است که ناظر ساختمان مکلف است این مجموعه خدمات را به چه کسی ارائه نماید. آیا نقش ناظر ساختمان همان نقش بازرسان حاکمیت(Inspector)  است که به نیابت از حاکمیت و در راستای نظارت بر اجرا صحیح قانون و طبق تبصره 7 ماده 100 قانون شهرداری و یا بند 7 ماده 2 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان در جهت حمايت عمومی از مردم به عنوان بهره برداران از ساختمانها و فضاهاي شهري و ابنيه و مستحدثات عمومي و حفظ و افزايش بهره وري منابع مواد و انرژي و سرمايه هاي ملّي انجام می گیرد و این خدمات را باید بخشی از تکالیف حاکمیت دانست که به دلیل تخصصی بودن به ناظر ساختمان محول شده است.(همچون استفاده مراجع قضایی از کارشناسان رسمی در امورفنی و تخصصی) و یا ناظر ساختمان نقش امین، معتمد و نماینده مالک را دارد(Supervisor)  و این خدمات را به مالک ساختمان در جهت حصول اطمینان از عملکرد سازندگان و حفظ منافع مالک ارائه می دهد.(همچون استفاده موکل از خدمات وکیل به عنوان امین و معتمد) امارات زیادی وجود دارد که نشان می دهد این دو وظیفه مندی که به نوعی ممکن است در تضاد یکدیگر هم باشند ناعادلانه بر گرده های ناظر تحمیل شده است. چرا که یک  (Inspector)در پی نظارت بر اجرای صحیح قوانین آمره بوده و موارد انحراف از قوانین را ضمن تذکر و اعلام نوع تخلف ویا عدم انطباق با مقررات به مالک و فارغ از اینکه به جزئیات چگونگی اصلاح آن بپردازد  جهت برخورد با متخلف به مراجع ذیربط گزارش می کند ولی یک (Supervisor) به مالک که  یک سرمایه گذار فاقد دانش فنی و مهندسی می باشد کمک می کند که در فرایند اجرای پروژه با شناسایی انحرافها و صدور دستور کارهای لازم از انحراف برنامه جلوگیری کند و این اطمینان را برای مالک ایجاد می کند که فرایند کار منطبق بر برنامه ها و دستور العملها و ضوابط بوده و درراستای اهداف و منافع مالک یا سرمایه گذار در حال اجرا می باشد .

ارسال گزارش تخلف به مرجع صدور پروانه و سازمان نظام مهندسی، منع وجود رابطه مالی و ... از اماره هایی است که بر(Inspector)  بودن مهندس ناظر دلالت می کند و از طرفی قراردادهای نظارت که بین ناظر و مالک در بعضی از استانها منعقد می شود و تاکید ماده 7 آیین نامه حفاظتی کارگاه های ساختمانی مبنی براینکه ناظر مکلف است در صورت مشاهده ایرادات و نواقص نسبت به راهنمایی و صدور دستورالعملهای لازم برای رفع ایرادات و نواقص اقدام نماید و یا طبق ماده 8  کاربرگ (ج) در قراردادهای اجرای ساختمان، ناظر توسط صاحب کار به مجری معرفی می شود می تواند این ظن را که ناظر امین صاحب کار هم هست تقویت کند و موارد مشابه از این دست را می توان از اماره هایی دانست که بر(Supervisor)  بودن مهندس ناظر دلالت می کند. هرچند به نظر می رسد اماره های (Inspector)بودن مهندس ناظر قوی تر از اماره های (Supervisor) بودن آنها می باشد ولی نمی توان مهندس ناظر را از انجام هیچکدام از این دو نوع تکلیف مبرا دانست. لذا به نظر می رسد تا زمان اصلاح قوانین و مقررات باید مهندس ناظر را مکلف به هردو تکلیف بدانیم. یعنی علیرغم عدم تناسب حق الزحمه نظارت با خدمات و مسئولیتهای ناظر و علیرغم وجود تناقض ذکر شده، متاسفانه مهندس ناظر مکلف است خدمات خود را به هر دو گروه(حاکمیت و مالک) ارائه نماید!!

البته ظاهرا قانون گذار در ارائه پیش نویس آیین نامه کنترل ساختمان به این موضوع توجه داشته است و با تفکیک وظایف بازرس و ناظر تلاش نموده این نقیصه را مرتفع نماید.

علاوه بر موارد فوق موارد دیگری از مبحث نظارت را همچون استصوابی بودن و یا استطلاعی بودن نظارت و ... می توان مورد بررسی قرار داد که فعلا مجال آن نیست ولی مسلماً هرگونه تلاشی که برای شفاف سازی مسئولیت های مهندسین  انجام گیرد، در ارتقاء جایگاه مهندسان و ترغیب قانون گذاران به اصلاح قوانین و مقررات و در عادلانه و متناسب شدن میزان حق الزحمه مهندسین با میزان مسئولیت و حجم خدمات ارائه شده موثر خواهد بود.

دیدگاه‌ها  

+1 #3 حسن فراهانی 1396-02-09 06:47
با سلام
متن و تحلیلی خوبی ارائه شده است و در این خصوص بحثهای تخصصی و حقوقی نیازمند آن می باشد.
ناظر ساختمانی موظف به رعایت مجموعه قوانین بر اساس تعهدات بین دستگاهی است و لذا مدیریت واحدی بایستی در تعهدات وجود داشته باشد که در این مسیر وجود ندارد.
ناظر یک تعهد در برابر اجرای دقیق مقررات ملی ساختمان دارد که لازم اجراست.
یک تعهد نسبت به مجموعه قوانین شهرداری دارد که آنها به صورت آمره فرد را موظف به کنترل و حضور مستمر دانسته است.
تعهدات دیگر مانند تعهدات آتش نشانی در برخی از شهرستان و... که با گواهی اسناد رسمی تعهدات خود را افزایش داده و نسبت به آنها از لحاظ قانونی اطلاعات لازم را نداشته و یا کم اطلاع می باشند.
بنابراین با تعیین قوانین واحد و شفاف با مدیریت واحد ، واژه متناسب با واگذاری مسئولیت کارها به اشخاص واگذار شود.
یک کارشناس در حوزه ساخت و ساز شهری علاوه بر داشتن تخصص بایستی دارای شرایط دیگری مانند آگاهی نسبت به حقوق صنفی و فعالیت کاری مرتبط با موضوعات خود باشد که با اصلاح خردمندانه میسر است.
نقل قول کردن
+1 #2 دانیال زهتابیان 1396-01-28 04:53
با سلام و احترام و تشکر از یادداشت ارزشمند آقای مهندس اخوان مهدوی عزیز
ابهام اشاره شده در یادداشت کاملا به جا می باشد و اشاره به تعریف نظارت مستمر شده است. لیکن به نظر بنده نظارت مستمر زمانی محقق میگردد که شخص مهندس به نظارت به عنوان شغل اول نگاه کند. متاسفانه با توجه به شرایط سخت حاکم بر مهندسین جامعه از جمله خرید غیر واقعی خدمات از مهندس در قبال دادن حق الزحمه غیر واقعی آن هم به صورت بخش بندی و پس از اتمام عملیات اجرایی مرحله ای ، قانون گذار هم نگاه ساده تری به نظارت مستمر داشته که حتی تصمیم به حذف تعریف مذکور نموده است که اینکار فقط و فقط صورت مسئله پاک کردن است و هیچگونه توفیقی در جهت بالا بردن کیفیت نظارت مهندسین نخواهد داشت. با تشکر
نقل قول کردن
+1 #1 ن. کابلی 1396-01-27 16:40
بسیار عالی و مستدل
نقل قول کردن

نوشتن دیدگاه


تصویر امنیتی
تصویر امنیتی جدید

مطالب مرتبط:

دیدگاه صاحبنظران269- بحران مدیریت بحران، تا کی!؟

غلامعلی جعفرزاده ایمن آبادی- نماینده مجلس شورای اسلامی ایران هزینه‌ای که کشور برای پدافندغیرعامل پرداخته، پس در کجا باید به درد بخورد؟ ما آماده‌ی بحر

دیدگاه صاحبنظران268- تکمیل زنجیره بهبود و ارتقاء کیفیت مصالح ساختمانی

برای نخستین بار در کشور زنجیره بهبود و ارتقاء کیفیت مصالح ساختمانی با تشکیل «کمیته استاندارد» در استان تهران تکمیل شد. در نشست فصلی مورخ 24/08/96 کمی

دیدگاه صاحبنظران267- دو مرحله ای شدن جواز ساخت و ساز؛ از رویا تا واقعیت!

کارشناسان نظر می­دهند... طرحی که به نام «مجریان ذیصلاح» کلید خورد ولی به کام «منافع شهرداری» به اجرا درآمد! سیستم فنی سامانه‌ی شهرسازی در شهرداری ته

دیدگاه صاحبنظران266- اصلاحات واقعی در ساختار اداری حاکم بر صنعت ساخت و ساز

مهندس مهدی برزگر- مدرس دانشگاه و عضو سازمان نظام مهندسی ساختمان توازنی فی مابین منفعت حرفه ای و منافع عامه مردم(سرمایه گذار و مصرف کننده نهایی) &n

دیدگاه صاحبنظران265- نحوه آموزش مهندسان دچار بحران است!

طاهره نصر- عضو هیئت علمی دانشگاه و رئیس گروه تخصصی معماری شورای مرکزی سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور تدوین مقررات جدید برای فن آوری‌های نوین یک ضرور

دیدگاه صاحبنظران264- ضرورت تقویت ارتباطات در سازمان های نظام مهندسی ساختمان

احمد خرم- عضو هیئت مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان تهران در صنف ساختمان 198 انجمن و سندیکا وجود دارد و یکی از دلایل عدم موفقیت سازمانهای نظام

#fc3424 #5835a1 #1975f2 #2fc86b #feduc9 #eef11045 #140114115157